Wirtschaftswissen » Strukturelle Elemente

Contracting Out

admin — Tue, 11 Dec 2007 08:32:31 +0000

Beim Contracting Out geht es um die vertragliche Auslagerung von öffentlichen Aufgaben an private Unternehmen. Die beauftragten privaten Unternehmen sind zwar für Durchführung und Erbringung der Aufgaben verantwortlich, jedoch liegt die politische Verantwortung (Gewährleistung) nach wie vor in den Händen des öffentlichen Trägers. Es liegt also keine Form von Privatisierung vor, sondern es handelt sich lediglich um eine make-or-buy Frage. Durch das Contracting Out will der Staat entweder zu einer billigeren oder qualitativ höherwertigen Leistung kommen oder der Staat will die Effizienz des Verwaltungswesens überprüfen und einen Know-how Transfer ermöglichen. Zu den Vorteilen des Contracting Out zählen die höhere Leistungstransparenz, Entlastung von Personalproblemen, höhere Verfügbarkeit von Kapazitäten und Produktionsvorteile wachsender Mengen. Nachteile sind Abhängigkeit, Steuerungsverluste, erhöhter Koordinationsbedarf und Transaktionskosten.

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Ausschreibungswettbewerbe

admin — Mon, 10 Dec 2007 17:58:35 +0000

Über die öffentlichen Ausschreibungen (competitive tendering) soll ein kompetenter Geschäftspartner gefunden werden, der die Leistungen direkt an die Kunden erbringt. Damit dieser Auftragnehmer den Zuschlag für ein Ausschreibungsverfahren gewinnt, muss er daher gewisse Bedingungen erfüllen. Der Auftragnehmer muss im Sinne des Auftraggebers fähig sein die erforderliche Produktpalette in der gewünschten Form und Zeit zu günstigen Bedingungen bereitzustellen. Weitere Kriterien wären beispielsweise Qualität, Wirtschaftlichkeit, Preis, Kundendienst und Kreativität. Der Auftraggeber überwacht während der Laufzeit des Kontrakts die vorgegebenen Qualitäts- und Kostenstandards. Die Ausschreibung kann auch so gestaltet werden, dass nur ausgewählte Anbieter mit bestimmten Kompetenzen oder verbürgten Qualitätsstandards zugelassen sind bzw. das Bewerberfeld durch eine Lizenzierung beschränkt werden kann. Der Staat bzw. die Kommune tritt als Instanz auf, sofern das hergestellte Gut oder die Dienstleistung noch nicht privat bereitgestellt wurde. Der Umfang des Auftraggegenstands bestimmt dabei ob Teilaufgaben oder ganze Aufgabenkomplexe dem Wettbewerb ausgesetzt werden. Das Compulsory Competitive Tendering (CCT) ist die bekannteste Art des Ausschreibungswettbewerbes, das vor allem in Großbritannien umgesetzt wurde.

In diesem Verfahren wurde festegelegt, dass für bestimmte Bereiche zwingend Ausschreibungen zu erstellen seien. Nachdem die eingereichten Angebote alle einem Kostenvergleich bei der Erstellung des Leistungsauftrages unterzogen wurden, bekam der Bewerber mit dem preiswertesten Angebot den Zuschlag. In ausgewählten Bereichen, in denen marktfähige Güter bereitgestellt werden sollten, führte das CCT erfahrungsgemäß zu Produktivitätssteigerungen. So führte Erfahrungsberichten zufolge das Ausschreibungsverfahren in Schweden und Dänemark zu einer verbesserten Angebotsqualität und sogar zu niedrigeren Preisen im Bereich Verkehrsdienstleistungen.

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Marktlicher Wettbewerb

admin — Mon, 10 Dec 2007 08:35:33 +0000

Bei einem marktlichen Wettbewerb können entweder nur private Anbieter oder auch öffentliche und private Anbieter in Wettbewerb treten. In der Vergangenheit haben bereits private Anbieter um öffentliche Leistungen miteinander konkurriert, was somit keine neue Errungenschaft darstellt. Neu ist allerdings der Wettbewerb zwischen den privaten und den öffentlichen Anbietern, die um öffentlich ausgeschriebene Aufträge miteinander konkurrieren. Diese innovative Art des Wettbewerbs wurde erst im Rahmen des NPM-Konzeptes eingeführt. Neben dem Ausschreibungswettbewerb kommt das Contracting Out zum Einsatz. Beide Ansätze sollen hier kurz erläutert werden.

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Wettbewerb innerhalb des Gemeinwesens

admin — Sun, 09 Dec 2007 19:58:45 +0000

Betriebe (Schulen, Krankenhäuser, Forstbetriebe), die sich aufgrund eines größeren Gemeinwesens bei der Erfüllung ihrer Aufgaben geografisch voneinander abgrenzen können, besitzen eine Monopolstellung und können sich gegen politische Veränderungen abschotten. Eine Möglichkeit, den Wettbewerb zwischen diesen Betrieben anzuregen, besteht darin, die geografische Bindung aufzuheben, so dass Überkapazitäten in einem größeren Versorgungsgebiet abgebaut werden können. Ein anderer Weg zur Generierung des Wettbewerbs zwischen den Betrieben bestünde darin, die interne Ausschreibung von Leistungen zu fördern. Krankenhäuser würden sich beispielsweise in diesem Fall mit Angeboten um die ausgeschriebenen Leistungen bemühen. Die Trägerorgane könnten die günstigsten und effektivsten Angebote auswählen und mit den Lieferanten Vereinbarungen treffen. Infolgedessen könnte eine Spezialisierung entstehen, die mit einer Qualitätsverbesserung und Kostensenkungen einhergeht. Die fachliche Spezialisierung führt dazu, dass einige Abteilungen ihre Leistungen auch anderen Bereichen zur Verfügung stellen und diese intern verrechnen. Die fachliche Spezialisierung würde sich an materiellen Inhalten orientieren und nicht an den organisatorischen Fachbereichen. Aufgrund der Spezialisierung und dem damit einhergehenden internen Markt würden dann zentralisierte Stabstellen nicht mehr notwendig sein.

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Quasi-marktlicher Wettbewerb

admin — Sun, 09 Dec 2007 19:58:27 +0000

Die Übertragung von Marktmechanismen auf die öffentliche Verwaltung ohne einen freien Markt mit privaten Anbietern zu schaffen wird Quasi-Markt genannt. Im Unterschied zu den privatwirtschaftlichen Märkten liegt die Gesamtfinanzierung des Marktes in den Händen des Staates, der außerdem für das Funktionieren des Wettbewerbssystems verantwortlich ist und die Bereitstellung des Dienstleistungsangebots sicherstellt. Ferner kommen nur verwaltungsinterne Anbieter für die benötigten Leistungen in Frage. Das bereits näher erläuterte Kontraktmanagement in Verbindung mit der Verantwortungsdelegation ist eine Form des Quasi-Marktes. So entsteht beispielsweise durch die Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehung im Rahmen des Kontrakts eine Qualitäts- und Bedürfniskontrolle wie im freien Wettbewerb. Außerdem entsteht eine Konkurrenzsituation bei der internen Leistungserbringung, da durch die Dezentralisierung die Fachämter selbst entscheiden können, ob sie die Leistung selbst erbringen oder intern ‘kaufen’. Eine andere Form des quasi-marktlichen Wettbewerbs ist nachfolgend näher erläutert.

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Nicht-marktlicher Wettbewerb

admin — Sat, 08 Dec 2007 13:23:20 +0000

Eine Methode zur Simulierung des Wettbewerbs ist der nicht-marktliche bzw. virtuelle Wettbewerb. Nicht-marktlich bzw. virtuell wird diese Form des Wettbewerbs bezeichnet, da bei ausbleibenden Verbesserungen der eigenen Leistungsfähigkeit das Ausscheiden aus dem Wettbewerb entfällt. Diese Form des Wettbewerbs wird eingesetzt, wenn die zu erfüllende Aufgabe einen zu hoheitlichen Charakter besitzt und aus diesem Grunde keinem ‘echten’ Wettbewerb ausgesetzt werden darf. Die Leistung gehört demnach zum Kernbereich des staatlichen Handelns und wird auch weiterhin die staatlichen Haushaltsmittel beanspruchen. Bei dem virtuellen Wettbewerb geht es darum einen Vergleich bzw. eine Gegenüberstellung zu erzeugen, wodurch die Evaluierung der Daten, Prozesse und institutionellen Lösungen möglich wird. Durch die Transparenz und die Vergleiche der Organisationseinheiten des öffentlichen Sektors entsteht der Anreiz Ineffizienzen zu beheben. Im Rahmen des Nicht-marktlichen Wettbewerbs werden hauptsächlich Leistungsvergleiche und das Benchmarking eingesetzt.

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Institutionalisierung von Wettbewerb

admin — Sat, 08 Dec 2007 13:22:59 +0000

Als ein strategisches Zielelement des NPM wurde auf die Notwendigkeit des Wettbewerbs bereits hingewiesen (siehe Wettbewerbsorientierung). Es ging darum herauszustellen, dass die Maßnahmen und Ideen des NPM-Konzeptes nur fruchtbar sind, sofern die Wettbewerbsorientierung im öffentlichen Sektor umgesetzt und gewährleistet werden kann. In der Vorstellung des NPM garantiert also nur die Anwendung von Marktmechanismen einen effizientere und effektivere Leistungserstellung als die staatliche Regulierung. Das Ziel der Wettbewerbsorientierung besteht allerdings nicht darin, die staatliche Leistungserstellung in den privaten Sektor zu verlagern, sondern sie soll wettbewerbsorientiert erfolgen. Es soll also mit bestimmten Mechanismen Wettbewerb erzeugt werden, damit es zu einer effizienteren Leistungserstellung kommt. Mit welchen Instrumenten dieser Wettbewerb geschaffen werden soll wird in den nächsten Artikeln erläutert.

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Kontraktmanagement

admin — Fri, 07 Dec 2007 16:18:16 +0000

Bevor die Reformprozesse des öffentlichen Sektors eingeleitet wurden, herrschten die klassischen Führungsstrukturen des Bürokratiemodells vor. Das Kennzeichen des alten Führungsmodells in den Verwaltungen war eine streng hierarchische Abstufung der Entscheidungsebenen mit Weisungskompetenz der übergeordneten Stellen. Im Zuge des Reformprozesses jedoch ging man im öffentlichen Sektor dazu über, die klassischen Führungsstrukturen durch ein partizipatives Führungsverhalten auf Basis von Zielvereinbarungen (Management by Objectives) zu ersetzen. Mit der Einführung des ‘Management by Objectives’ entstand eine neue Auffassung davon, wie der Haushaltsplan zustande kommt, wie er ausgeführt wird und wie Rechenschaft abgelegt wird. Damit entstand eine neue Form der Haushaltssteuerung, für deren effektives Funktionieren allerdings die bereits besprochenen Rahmenbedingungen geschaffen werden mussten.

Das Konzept des Kontraktmanagements ist die neue Form der Haushaltssteuerung, wobei die Kontrakte das zentrale Instrument der Ergebnissteuerung darstellen. Grundlage bzw. Kern des Kontraktmanagements ist die produktorientierte Haushaltsplanung, in denen die von der Verwaltung zu erbringenden Leistungen bzw. Produkte (Preis, Kosten, Menge, Qualität und Zielgruppe) mit dem zu bewilligenden Budget vereinbart und im Haushaltsplan fixiert werden und somit den Hauptkontrakt formen. Die Idee des Kontraktmanagements, besteht darin die Fach- und Ressourcenverantwortung von hierarchisch übergeordneten Instanzen auf untergeordnete Stellen zu delegieren und in zyklischen Abständen Budgetverhandlungen zu führen. In den Kontrakten werden die Zielvereinbarungen (Leistungsvereinbarungen) fixiert, die zwischen verwaltungsinternen Organisationseinheiten unterschiedlicher Hierarchiestufen und mit verwaltungsexternen Organisationen getroffen werden und innerhalb eines bestimmten Zeitraumes zu erfüllen sind. Leistungsvereinbarungen stellen dabei Aufträge, Kontrakte und Vereinbarungen dar, die Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung zwischen Politik, Verwaltungsführung, Verwaltungseinheiten oder Dritten regeln. Mit den Leistungsvereinbarungen werden die übergeordneten und operativen Ziele, die zu erbringenden Leistungen und die dafür zur Verfügung gestellten Mittel (Globalbudget) konkretisiert. Die Zielvereinbarungen sind deshalb ein wichtiger Bestandteil des Kontraktmanagements, da hiermit die bisherige Steuerung der Kommunalverwaltung über Einzelanweisungen und hierarchische Eingriffe, ]neu geregelt wird. Weitere Inhalte sind Anreiz-, Sanktionierungs- und Eingriffmöglichkeiten des Auftragebers bzw. Auftragnehmers sowie Regelungen zur Berichterstattung und Angaben über Kennzahlen bzw. Indikatoren mit denen die erreichten Ergebnisse evaluiert werden können.

Im Rahmen des Kontraktmanagements kommt es zwischen der Politik (Parlament, Rat oder Kreistag) und der Führung des Verwaltungswesens zu einem so genannten politischen Primärkontrakt. Danach folgen Kontrakte zwischen der Verwaltungsführung und den nachgeordneten Organisationseinheiten (Verwaltungskontrakt). Im weiteren Verlauf wird das Prinzip des Kontraktmanagements auch innerhalb des Verwaltungswesens fortgesetzt, indem die Fachbereichsleitungen mit den verantwortlichen Mitarbeitern ebenfalls Leistungsziele, Budgets und Handlungsspielräume vereinbaren. Auf Basis einer dezentralen Ressourcenverantwortung ist deshalb die Art und Weise der Auftragserledigung den Verwaltungseinheiten überlassen, jedoch müssen sie mit dem zur Verfügung stehenden Budget auskommen. Um die Zielerreichung sicherzustellen werden die Auftraggeber über eine formalisierte Berichterstattung auf dem Laufenden gehalten, damit eine Steuerung und Kontrolle des Leistungsauftrags möglich ist. Außerdem können die abgeschlossenen Kontrakte jederzeit von den Auftraggebern und Auftragnehmern einvernehmlich geändert werden, falls veränderte Umweltsituationen oder Fehleinschätzungen (z.B. Finanzzielvereinbarungen) einen Eingriff erfordern.

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Produktbildung

admin — Fri, 07 Dec 2007 09:29:21 +0000

Ein neues Element, was mit dem NPM im Rahmen des Reformprozesses im öffentlichen Sektor Einzug erhalten hat, ist das Produkt, was in vielen Verwaltungen allerdings durch den Begriff ‘Leistung’ ersetzt wurde. Im traditionellen Behördenapparat verstand man unter Leistung die Anzahl, Intensität und Qualität der Aktivitäten des Verwaltungswesens, die vornehmlich über die Ressourcen gesteuert wurden. Die durch das NPM angestrebte Form der Produktorganisation fehlte gänzlich, da sich die Verwaltungsaktivitäten an der gesetzlich zugewiesenen Aufgabe, Haushaltsystematik und der Aufbauorganisation orientierten. Somit standen mehr die Abläufe und Verrichtungen im Mittelpunkt des Verwaltungshandelns als das effektive Resultat. Das Leistungsverständnis des klassischen Bürokratiemodells führte deshalb zu einer ineffizienten Arbeitsweise des Verwaltungsapparates. Um diese Ineffizienz zu überwinden, ging man im Rahmen des NPM-Konzepts dazu über, die Produkte bzw. das Ergebnis anstatt die Aktivitäten der Behörden in den Mittelpunkt des Verwaltungshandelns zu stellen.

Bevor Produkte in einem Produktkatalog zusammengefasst werden können, muss erst einmal festgehalten werden was ein Produkt ist. Ein Produkt ist ein Bündel von abgeschlossenen Leistungen, was von der Organisation an verwaltungsinterne bzw. verwaltungsexterne Kunden abgegeben wird. Die Produktbildung sollte sich hauptsächlich an zwei Parametern orientieren: Als erstes sollte sichergestellt werden, dass interne und externe Kundensichtweisen in die Produktbildung mit einfließen. Außerdem muss aus Sicht von Politik und Verwaltungsführung eine hohe Steuerungsrelevanz bzw. Bedeutung gegeben sein. Weniger relevant sind die Aufbauorganisation und die Rechtsvorschriften bei der Definition des Produktkataloges. Um eine unüberschaubare Anzahl von Produkten zu vermeiden, wird empfohlen die vielfältigen Einzelaktivitäten des Verwaltungswesens in eine überschaubare Anzahl von Leistungspakten bzw. Produktgruppen zu gliedern, womit die Informationsüberflutung der politischen Instanzen verhindert werden soll. Beispielsweise werden die Einzelaktivitäten des Melderegisters, wie Anmeldung, Abmeldung und Ummeldung usw. im Produkt ‘Melderegister’ zusammengefasst und diese wiederum der Produktgruppe ‘Registerdienste’ zugeordnet, die weitere Produkte wie Ausweise, Eheschließungen usw. enthält. Wichtig ist vor allem eine klare Ausrichtung des Produktkataloges auf ein politisches Programm oder auf eine Maßnahme mit einem eindeutigen Wirkungsziel. Daraus ergibt sich eine neue ergebnisorientierte Produkthierarchie und die überschaubare Anzahl von Produkten garantiert gleichzeitig die Steuerungsfähigkeit, wodurch eine Informationsverdichtung und Komplexitätsreduktion unterstützt wird. Folgende Ziele lassen sich mit der Bildung des Produktes verfolgen:

o Schaffung einer Transparenz für Bürger, die ihnen erlaubt nachzuvollziehen welche Leistungen der Staat für das Geld des Bürgers bereitstellt (Value for Money);o Kontrolle des Geldstromes, Messung und Evaluierung von Effektivität und Effizienz;

o Qualitative Verbesserung von Steuerungsmöglichkeiten und Schaffung von Handlungsspielräumen für Parlament bzw. Rat und Verwaltungsführung;

o Klare Verantwortungsabgrenzung zwischen Parlament bzw. Rat, Verwaltungsführung und Verwaltungseinheiten;

o Lieferung von Informationen für die strategische und operative Planung, damit bei Abweichungen Gegenmaßnahmen ergriffen werden können.

Als ein zentrales Steuerungselement im Rahmen des NPM muss das Produkt ein vielfältiger Informationsträger sein, damit es seine Funktion erfüllen kann. Für gewöhnlich wird daher zu Beginn der Produktdefinition eine Produktbeschreibung erstellt, die unter anderem bestimmte Informationen wie Kurzbeschreibung, Ziele, Leistungen, Finanzen und organisatorische Zuordnung in standardisierter Form enthält. Eines der wichtigsten Informationen ist die Ausrichtung der Arbeit des Verwaltungswesens auf die Ziele. Hierbei werden zwei Zieldimensionen unterschieden. Zum einen das Produkt bzw. die Leistung, was den Output darstellt, und zum anderen das Outcome als die Wirkung bzw. das Ergebnis. Ein gutes Beispiel zur Verdeutlichung des Unterschieds zwischen Output und Outcome ist eine Impfung als Leistung/Produkt (Output) des Gesundheitssystems zu sehen und die Wirkung/Ergebnis (Outcome) wäre in diesem Fall die Verhinderung einer Epidemie oder einer ernsthaften Erkrankung. Das Outcome stellt im Zielsystem die strategische Komponente dar, während die Jahresziele durch den Output operationalisiert werden und mittels Qualitäts- und Quantitätskennzahlen ständig nach dem Zielerreichungsgrad überprüft werden. Der klassische Haushaltsplan wird also um die Leistungsdaten (Output) ergänzt, wodurch es möglich ist den Zielerreichungsgrad ständig zu überprüfen. Dies erreicht man nur indem die Produkte zu Kostenträgern werden, um die Kostentransparenz zu fördern und so den Informationsgehalt der Leistungsdaten zu erhöhen. Vergleiche zwischen den Organisationseinheiten und verschiedenen Verwaltungen werden erst möglich, indem gleichartige Kennzahlen geschaffen, gesammelt und gegenübergestellt werden. Der Wechsel von einer Inputorientierung zu einer Outputorientierung durch das Produkt birgt also einige Vorteile, die im Zuge der Reformen des öffentlichen Sektors unumgänglich sind, damit die Effektivität und die Effizienz des Verwaltungshandelns gesteigert werden kann.

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Flache Organisation und dezentrale Ressourcenverantwortung Teil 2

admin — Thu, 06 Dec 2007 16:40:46 +0000

Auf den Überlegungen des Entrepreneurships bzw. Intrapreneurships aufbauend will man mit einer Kongruenz von Aufgabe, Kompetenz und Verantwortung das Unternehmertum bei den Mitarbeitern fördern. Dabei geht man davon aus, dass der Anreiz für wirtschaftliches Handeln am größten ist, wenn Verantwortung und Kompetenz für die Aufgaben, Ressourcen und Resultate übereinstimmen. Das Subsidiaritätsprinzip wiederum überträgt die Verantwortung auf die Einheiten, die sich am besten für die Aufgabe eignen, was übertragen auf die Verwaltungen bedeutet, dass die Entscheidungskompetenz auf jene Abteilungen übertragen wird, die die notwendige Fachkompetenz besitzt, anstatt zentralen Querschnittsfunktionen (z.B. Personal, Finanzen) die Verantwortung für Ressourcenverwendung zu übertragen. Dies versetzt die dezentralisierten Verwaltungseinheiten, die sich nah am Marktgeschehen befinden und jetzt zusätzlich mit der erforderlichen Entscheidungskompetenz ausgestattet sind, in die Lage auf die veränderten Umweltbedingungen und Anforderungen schnell und flexibel zu reagieren.

Die Organisationsstrukturen im öffentlichen Sektor gehen auch in der zukünftigen Entwicklung des Reformprozesses weiter in Richtung Dezentralisierung und Organisationsvereinfachung. Diese vollziehen sich zum einen zwischen Organisationen, durch eine erhöhte Selbstständigkeit auf der kommunalen Ebene und zum anderen innerhalb von Organisationen durch die Bildung autonomer und autarker Einheiten oder teilautonomer Gruppen und qualifizierten Arbeitsplätzen. Die Organisationseinheiten sollen so einfach gehalten werden, dass sich deren Sinn und Zweck nicht nur von innen sondern auch von außen erschließen lassen, mit Beschäftigten, die sich mit ihrer Arbeit identifizieren. Die Leistungssteigerungen der Beschäftigten sollen also über Motivation und Identifikation erfolgen, die aber nur durch gute Arbeitsbedingungen und eine eigenverantwortliche Tätigkeit umsetzbar ist.

Obwohl die Dezentralisation des öffentlichen Sektors einige Vorteile mit sich bringt, sind dennoch auch einige Gefahren mit dieser Form von Strukturveränderungen im öffentlichen Bereich verbunden. Die Dezentralisierung kann unter anderem zu einer Verselbstständigung der Verwaltungseinheiten führen, die ihre Aufgaben weniger optimal erfüllen. Hier stellt sich die Frage, inwiefern für die verselbstständigten Behörden mit ihren Einheiten und Untereinheiten eine politische Kontrolle und Gleichbehandlung sichergestellt werden kann. Die Verselbstständigung von Verwaltungseinheiten steht naturgemäß im Widerspruch zur klassischen demokratischen Kontrolle und Steuerung. Damit ist es zweifelhaft, ob die Richtlinien der politisch legitimierten Führung bei der Umsetzung des politischen Programms hinreichend berücksichtigt werden.

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