Globalbudgetierung

Im traditionellen Haushaltplan wurden, in einem mehrstufigen ‘bottom-up’ Anmelde- und Abstimmungsverfahren, den einzelnen Verwaltungseinheiten detaillierte Vorgaben (hinsichtlich der Einnahme- und Ausgabearten und –beträgen) zu dem Budget gemacht. Diese klassische Form der Budgetierung ließ allerdings keine ‘Akzentverschiebung’ zu und die Handlungsspielräume des Fachbereichs bzw. Angestellten waren zu eng begrenzt. Ferner berücksichtigte dieses kameralistische System lediglich Einnahmen und Ausgaben (Ressourceninput) nicht jedoch den Output und ebenso wenig berücksichtigte es die Wertveränderungen des Ressourcenverbrauchs und des Vermögens bzw. die Effizienz der Mittelverwendung.

Mit der Zuteilung des Budgets nach dem kameralistischen System ergaben sich daher Probleme wie das bereits beschriebene ‘Dezemberfieber’ (siehe Leistungs- und Wirkungsorientierung) und eine fehlende Transparenz bei der Verwendung des Etats, woraus sich Steuerungsmängel hinsichtlich des finanziellen Ressourcenrahmens heraus kristallisierten. Um die angeführten Schwierigkeiten zu lösen entschloss man sich dazu die herkömmliche finanzielle Steuerung (Inputorientierung) des öffentlichen Sektors durch die Globalbudgetierung zu ersetzen. Damit wurden folgende Zwecke verfolgt:

Written by admin on Dezember 15th, 2007 with no comments.
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Kosten- und Leistungsrechnung

Die tradierte Verwaltung zeichnete sich durch eine Unterversorgung mit Kosten- und Leistungsinformationen aus. Hierdurch entstand eine fehlende Transparenz, die sich auflöst, wenn die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) als ein wesentliches Element der Verwaltungsmodernisierung eingeführt wird.

KLR ist wichtig für die Umsetzung des Reformprozesses, da es die Steuerung des Verwaltungswesens maßgeblich beeinflusst und außerdem andere wichtige Elemente des NPM, wie beispielsweise Kontraktmanagement und Controlling, auf dem KLR aufbauen. Verwaltungen lassen sich nur steuern, indem alle Informationen über die erbrachten Leistungen des Verwaltungswesens und deren Kosten verfügbar sind.

Die KLR ist beim Steuerungsprozess auf der Ressourcenebene angesiedelt und gibt pro Kostenart und Kostenstelle an, welche Kosten der Mitteleinsatz verursacht hat und wie diese Kosten verteilt sind. Allerdings wird KLR erst zu einer echten Kosten- und Leistungsrechnung, wenn der Mittelverbrauch den erstellten Leistungen zugeordnet wird. Mit der Einführung von KLR gelang den Kommunen der Wandel vom Geldverbrauchs- zum Resssourcenverbrauchskonzept, wodurch Zahlungsströme durch Erfolgsgrößen wie Leistungen und Kosten ersetzt wurden.Das KLR-Konzept aus dem privatwirtschaftlichen Bereich beeinflusste maßgeblich die Gestaltung der KLR im öffentlichen Sektor. Dabei ermittelt die Kostenrechnung den Ressourcenverbrauch des Leistungsprozesses in einer Rechnungsperiode als bewerteten Verbrauch an Produktionsfaktoren (d.h. verbrauchte Menge x Preis). Sie lässt sich in die Kostenarten-, Kostenstellen- und Kostenträgerrechnung aufteilen.

Die Kostenartenrechnung gliedert den Ressourcenverbrauch nach der Art des verbrauchten Guts, um den im Leistungsprozess entstandenen Ressourcenverbrauch zu erfassen. So lassen sich einerseits die Gemeinkosten ablesen und andererseits entsteht nun Transparenz hinsichtlich des strukturellen Verbrauchs innerhalb der Institution. Nun sind auch Zeitvergleiche über Höhe und Struktur der entstandenen Kosten möglich und ineffizienter Ressourceneinsatz kann so aufgedeckt werden. Jetzt sind auch Leistungsvergleiche mit anderen Organisationseinheiten möglich, die ähnlich gelagerte Aufgaben verfolgen. Die Kostenstellenrechnung erfüllt zwei Funktionen. Auf der einen Seite ist es ein Bindeglied zwischen der Kostenarten- und Kostenträgerrechnung, indem sie die angefallenen Kosten sammelt und sie über Verrechnungsschlüssel auf Kostenträger verteilt, auf der anderen Seite besteht ihre eigene Bedeutung darin, Wirtschaftlichkeitskontrollen für einzelne Bereiche innerhalb des Gesamtsystems durchzuführen. Mit der Kostenträgerrechnung werden die Kosten für einzelne Leistungen bzw. Produkte bestimmt, indem zu den bereits verrechneten Einzelkosten die anteiligen Gemeinkosten hinzugerechnet werden. Auf Basis dieser Vorgehensweise lassen sich nun kostendeckende Gebühren bzw. interne Verrechungspreise ermitteln, um die Leistungen innerhalb von Behörden bewerten zu können, woraufhin auch ‘make-or-buy’ Entscheidungen getroffen werden können. Wichtig für die politische Steuerung ist insbesondere die Gliederung von Kosten in fixe oder variable Kosten, da hierdurch erst erkennbar ist wann die Bereitstellung eines Produktes oder einer Leistung kostendeckend ist.

Zu dem Steuerungsprozess über die Kosten kommt die Steuerung durch die Leistung des Verwaltungswesens. Leistung, ein auf der finanziellen Ebene bewertetes Produkt, ist dabei das Ergebnis der Leistungserstellung. Die Leistung wird in Produkten zusammengefasst und deren Produktion festgehalten, was für den Aufbau einer Leistungsrechnung notwendig ist. Sie stehen nämlich in keinem Austauschverhältnis, bringen keine Erlöse und sind deshalb kaum mit Geld zu bewerten. Die Leistungen werden daher in Mengengerüsten der erstellten Güter und Dienstleistungen erfasst, wobei es schwer fällt die Wirkungen und Qualitäten des Verwaltungshandelns aufzuzeigen.

Written by admin on Dezember 14th, 2007 with no comments.
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Controlling

Die Veränderungen, die sich im Zuge des Reformprozesses im öffentlichen Sektor ergeben haben, stellen neue Anforderungen an die Verfügbarkeit von Informationen. Durch die Dezentralisierung und die Delegation der Mittelverwendung im Rahmen des neuen Budgetierungsverfahrens ist die Verantwortung bis in die unteren Organisationseinheiten verlagert worden, wodurch die Komplexität und Unübersichtlichkeit des Verwaltungswesens gestiegen ist. Die Verwaltungsmanager können daher nicht mehr alle Tätigkeiten, die in ihrer Organisation ausgeführt werden, ohne ein differenziertes Informationssystem überwachen. Den zentralen politischen und administrativen Einheiten fehlen beispielsweise Informationen über die unmittelbare Ressourcenverwendung.

Das Controlling ist für die Führungsebene ein Instrument mit dessen Hilfe sie unter anderem diese Informationslücke schließen können, indem sie unter seinem Einsatz den Rückfluss geeigneter Informationen aus den operativen Einheiten sicherstellen. Mithilfe dieser Informationen soll die Erreichung vereinbarter Leistungs- und Finanzziele überwacht werden. Controlling ist also eine Führungs- und Entscheidungshilfe durch ergebnisorientierte Planung, Steuerung und Überwachung aller Bereiche und Ebenen einer Organisationseinheit und beinhaltet das Sammeln, Aufbereiten und Analysieren von Informationen, erarbeitet Maßnahmenvorschläge und führt eine Umsetzungskontrolle durch.Während in der Privatwirtschaft allgemein vom Controlling gesprochen wird, bezeichnet man es im öffentlichen Sektor eher als Verwaltungscontrolling.

Im Gegensatz zum gewöhnlichen Controlling arbeitet man speziell im Verwaltungscontrolling darauf hin, organisatorische und personelle Elemente so aufeinander abzustimmen, dass unter Einsatz von instrumentellen Hilfen ein wirtschaftlicheres und wirksameres Verwaltungshandeln möglich ist. Die Führungsfunktion ‘Organisation’ beispielsweise bestimmt Faktoren wie Kommunikation, Zuständigkeiten, Weisungs- und Machtbeziehungen wie auch räumliche und zeitliche Beziehungen zwischen Subjekten, Objekten, Arbeitsmitteln und Verrichtungen. Diese Größen beeinflussen die Planung und Kontrolle, was wiederum mit der Einführung des Controllings und dessen Steuerungswirkung zusammen hängt. Deshalb müssen effizienzfeindliche Strukturen, wie die traditionellen Strukturen des Bürokratiemodells, durch eine Dezentralisierung von Kompetenz und Verantwortung und damit die Bildung von Verantwortungszentren ersetzt werden.

Die Überlegungen zu der Führungsfunktion ‘Personal’ sind ähnlich gelagert. Das Verwaltungscontrolling unterscheidet die beiden Ebenen des strategischen und operativen Controllings. Das strategische Controlling verfolgt zukünftige Erfolgspotentiale (’Die richtigen Dinge tun’) und unterstützt Verwaltungsführung und Politik bei der Formulierung von längerfristigen Ziel- und Strategieplanungen für die einzelnen Verwaltungseinheiten. Das operative Controlling ist nur auf den Erfolg in einer Periode ausgerichtet (’Die Dinge richtig tun’) und will die Verwaltungsführung bei der Steuerung des Aufgabenbereichs, der Ziele, des Maßnahmenprogramms und der Entscheidungsfindung unterstützen.

Written by admin on Dezember 13th, 2007 with no comments.
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Personalmanagement

Bisher herrschte im öffentlichen Dienst das Leitbild des Berufsbeamtentums, wobei das Musterbeispiel des Beamten dem eines pflichterfüllten und loyalen Staatsdieners glich. Sein Verhalten orientierte sich dabei hauptsächlich an den detaillierten Rechtsnormen und seine Motivation erhielt man durch langfristige Anstellung, dienstalterabhängigem Entgelt und guten Sozialleistungen.

Das tradierte Modell des Beamten und die damit verbundene Praxis des Personalmanagements sind derzeit nicht mehr zeitgemäß und deshalb nicht länger opportun. Beispielsweise ist dieses Leitbild des Staatsdieners nicht mehr aktuell, weil nicht mehr der Dienst am Staat im Mittelpunkt steht, sondern der Dienst am Bürger. Ebenso sind materielle Anreize nicht mehr ausschlaggebend, vielmehr sind die Angestellten durch den gesellschaftlichen Wandel an eigenverantwortlichen Tätigkeiten und interessanten Arbeitsinhalten interessiert. Ein weiterer Mangel im traditionellen Personalmanagement ist die Bereitstellung, der Einsatz sowie die Förderung und Entwicklung des Verwaltungspersonals. Aus einer Studie mit dem Thema ‘Führung und Motivation in Kommunalverwaltungen’ geht hervor, dass ein Viertel der Befragten ihre Vorgesetzten als Autokraten wahrnehmen, der sich weder für die Aufgabenerledigung noch die Belange seiner Mitarbeiter interessiert.

Mit der Implementierung neuer Führungsprinzipien sollen solche Defizite beseitigt werden, indem gute Führung belohnt und schlechte sanktioniert wird.Mit den Reformbemühungen im öffentlichen Sektor entstand eine Neuausrichtung des Verwaltungsapparats. Die damit verbundenen strukturellen und prozessualen Veränderungen, die im Rahmen des NPM-Konzepts eingeleitet wurden, betreffen daher in einem großen Maß die Mitarbeiter des administrativen Systems. Sie sind direkt von den Veränderungen betroffen und deshalb hängt der Einführungserfolg des NPM bzw. des ‘Neuen Steuerungsmodells’ in Deutschland sehr stark vom Einbezug und Engagement der Mitarbeiter ab. Die Erfahrungen bestätigen, dass die Mitarbeiter qualifiziert und motiviert sein müssen, um ihre Aufgaben zu erfüllen, denn sonst wäre die Verwaltungsreform nicht umsetzbar. Deshalb müssen bei allen ergriffenen Maßnahmen die Bedürfnisse des Mitarbeiters Berücksichtigung finden, damit die ‘innere Kündigung’ des Angestellten vermieden wird. Das Personal ist somit nicht mehr länger nur Produktions- und Kostenfaktor, sondern das dominante Leistungspotential des öffentlichen Sektors und wird zu einem strategischen Erfolgspotential.

Das Human Ressource Management und die Personalentwicklung gehen davon aus, dass eine Vernachlässigung oder auch fehlerhafter Einsatz des Verwaltungspersonals zu Fehlsteuerungen oder Effizienz- und Effektivitätsbarrieren führen kann. Für eine umfassende Verwaltungsreform ist es demnach dringend notwendig, neben strukturellen und prozessualen Veränderungen, ein neues Führungsverhalten im öffentlichen Sektor zu etablieren. Im so genannten Michigan-Ansatz geht man sogar davon aus, dass organisatorische Effektivität nur erreicht wird, indem Strategie-, Struktur- und Human-Ressource-Entscheidungen unter der Berücksichtigung externer Umweltfaktoren aufeinander abgestimmt werden. Um ein neues Führungsverhalten im öffentlichen Sektor zu etablieren und tradierte Führungsstrukturen aufzubrechen müssen ausgewählte Konzepte und Instrumente eingesetzt werden. Sie sind notwendig um das volle Potential des Beamten oder Angestellten frei zu legen, damit die Reformen im öffentlichen Sektor erfolgreich umgesetzt werden können. Werden die Anreize und Bedingungen für das Personal nicht entscheidend verbessert, ist kein dauerhafter Erfolg der Managementreformen abzusehen. Aus diesem Grunde sollen an dieser Stelle die wichtigsten Instrumente kurz erläutert werden.

Written by admin on Dezember 12th, 2007 with no comments.
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Contracting Out

Beim Contracting Out geht es um die vertragliche Auslagerung von öffentlichen Aufgaben an private Unternehmen. Die beauftragten privaten Unternehmen sind zwar für Durchführung und Erbringung der Aufgaben verantwortlich, jedoch liegt die politische Verantwortung (Gewährleistung) nach wie vor in den Händen des öffentlichen Trägers. Es liegt also keine Form von Privatisierung vor, sondern es handelt sich lediglich um eine make-or-buy Frage. Durch das Contracting Out will der Staat entweder zu einer billigeren oder qualitativ höherwertigen Leistung kommen oder der Staat will die Effizienz des Verwaltungswesens überprüfen und einen Know-how Transfer ermöglichen. Zu den Vorteilen des Contracting Out zählen die höhere Leistungstransparenz, Entlastung von Personalproblemen, höhere Verfügbarkeit von Kapazitäten und Produktionsvorteile wachsender Mengen. Nachteile sind Abhängigkeit, Steuerungsverluste, erhöhter Koordinationsbedarf und Transaktionskosten.

Written by admin on Dezember 11th, 2007 with no comments.
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Ausschreibungswettbewerbe

Über die öffentlichen Ausschreibungen (competitive tendering) soll ein kompetenter Geschäftspartner gefunden werden, der die Leistungen direkt an die Kunden erbringt. Damit dieser Auftragnehmer den Zuschlag für ein Ausschreibungsverfahren gewinnt, muss er daher gewisse Bedingungen erfüllen. Der Auftragnehmer muss im Sinne des Auftraggebers fähig sein die erforderliche Produktpalette in der gewünschten Form und Zeit zu günstigen Bedingungen bereitzustellen. Weitere Kriterien wären beispielsweise Qualität, Wirtschaftlichkeit, Preis, Kundendienst und Kreativität. Der Auftraggeber überwacht während der Laufzeit des Kontrakts die vorgegebenen Qualitäts- und Kostenstandards. Die Ausschreibung kann auch so gestaltet werden, dass nur ausgewählte Anbieter mit bestimmten Kompetenzen oder verbürgten Qualitätsstandards zugelassen sind bzw. das Bewerberfeld durch eine Lizenzierung beschränkt werden kann. Der Staat bzw. die Kommune tritt als Instanz auf, sofern das hergestellte Gut oder die Dienstleistung noch nicht privat bereitgestellt wurde. Der Umfang des Auftraggegenstands bestimmt dabei ob Teilaufgaben oder ganze Aufgabenkomplexe dem Wettbewerb ausgesetzt werden. Das Compulsory Competitive Tendering (CCT) ist die bekannteste Art des Ausschreibungswettbewerbes, das vor allem in Großbritannien umgesetzt wurde.

In diesem Verfahren wurde festegelegt, dass für bestimmte Bereiche zwingend Ausschreibungen zu erstellen seien. Nachdem die eingereichten Angebote alle einem Kostenvergleich bei der Erstellung des Leistungsauftrages unterzogen wurden, bekam der Bewerber mit dem preiswertesten Angebot den Zuschlag. In ausgewählten Bereichen, in denen marktfähige Güter bereitgestellt werden sollten, führte das CCT erfahrungsgemäß zu Produktivitätssteigerungen. So führte Erfahrungsberichten zufolge das Ausschreibungsverfahren in Schweden und Dänemark zu einer verbesserten Angebotsqualität und sogar zu niedrigeren Preisen im Bereich Verkehrsdienstleistungen.

Written by admin on Dezember 10th, 2007 with no comments.
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Marktlicher Wettbewerb

Written by admin on Dezember 10th, 2007 with no comments.
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Wettbewerb innerhalb des Gemeinwesens

Betriebe (Schulen, Krankenhäuser, Forstbetriebe), die sich aufgrund eines größeren Gemeinwesens bei der Erfüllung ihrer Aufgaben geografisch voneinander abgrenzen können, besitzen eine Monopolstellung und können sich gegen politische Veränderungen abschotten. Eine Möglichkeit, den Wettbewerb zwischen diesen Betrieben anzuregen, besteht darin, die geografische Bindung aufzuheben, so dass Überkapazitäten in einem größeren Versorgungsgebiet abgebaut werden können. Ein anderer Weg zur Generierung des Wettbewerbs zwischen den Betrieben bestünde darin, die interne Ausschreibung von Leistungen zu fördern. Krankenhäuser würden sich beispielsweise in diesem Fall mit Angeboten um die ausgeschriebenen Leistungen bemühen. Die Trägerorgane könnten die günstigsten und effektivsten Angebote auswählen und mit den Lieferanten Vereinbarungen treffen. Infolgedessen könnte eine Spezialisierung entstehen, die mit einer Qualitätsverbesserung und Kostensenkungen einhergeht. Die fachliche Spezialisierung führt dazu, dass einige Abteilungen ihre Leistungen auch anderen Bereichen zur Verfügung stellen und diese intern verrechnen. Die fachliche Spezialisierung würde sich an materiellen Inhalten orientieren und nicht an den organisatorischen Fachbereichen. Aufgrund der Spezialisierung und dem damit einhergehenden internen Markt würden dann zentralisierte Stabstellen nicht mehr notwendig sein.

Written by admin on Dezember 9th, 2007 with no comments.
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Quasi-marktlicher Wettbewerb

Die Übertragung von Marktmechanismen auf die öffentliche Verwaltung ohne einen freien Markt mit privaten Anbietern zu schaffen wird Quasi-Markt genannt. Im Unterschied zu den privatwirtschaftlichen Märkten liegt die Gesamtfinanzierung des Marktes in den Händen des Staates, der außerdem für das Funktionieren des Wettbewerbssystems verantwortlich ist und die Bereitstellung des Dienstleistungsangebots sicherstellt. Ferner kommen nur verwaltungsinterne Anbieter für die benötigten Leistungen in Frage. Das bereits näher erläuterte Kontraktmanagement  in Verbindung mit der Verantwortungsdelegation ist eine Form des Quasi-Marktes. So entsteht beispielsweise durch die Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehung im Rahmen des Kontrakts eine Qualitäts- und Bedürfniskontrolle wie im freien Wettbewerb. Außerdem entsteht eine Konkurrenzsituation bei der internen Leistungserbringung, da durch die Dezentralisierung die Fachämter selbst entscheiden können, ob sie die Leistung selbst erbringen oder intern ‘kaufen’. Eine andere Form des quasi-marktlichen Wettbewerbs ist nachfolgend näher erläutert.

Written by admin on Dezember 9th, 2007 with no comments.
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Nicht-marktlicher Wettbewerb

Eine Methode zur Simulierung des Wettbewerbs ist der nicht-marktliche bzw. virtuelle Wettbewerb. Nicht-marktlich bzw. virtuell wird diese Form des Wettbewerbs bezeichnet, da bei ausbleibenden Verbesserungen der eigenen Leistungsfähigkeit das Ausscheiden aus dem Wettbewerb entfällt. Diese Form des Wettbewerbs wird eingesetzt, wenn die zu erfüllende Aufgabe einen zu hoheitlichen Charakter besitzt und aus diesem Grunde keinem ‘echten’ Wettbewerb ausgesetzt werden darf. Die Leistung gehört demnach zum Kernbereich des staatlichen Handelns und wird auch weiterhin die staatlichen Haushaltsmittel beanspruchen. Bei dem virtuellen Wettbewerb geht es darum einen Vergleich bzw. eine Gegenüberstellung zu erzeugen, wodurch die Evaluierung der Daten, Prozesse und institutionellen Lösungen möglich wird. Durch die Transparenz und die Vergleiche der Organisationseinheiten des öffentlichen Sektors entsteht der Anreiz Ineffizienzen zu beheben. Im Rahmen des Nicht-marktlichen Wettbewerbs werden hauptsächlich Leistungsvergleiche und das Benchmarking eingesetzt.

Written by admin on Dezember 8th, 2007 with no comments.
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